L’honorable Maria del Carmen Alanis Figueroa, présidente du Tribunal Electoral del Poder Judicial Federacion et l’honorable Manuel Gonzalez Oropeza, juge électoral du Tribunal Electoral del Poder Judicial Federacion
Mesdames et messieurs
C’est à la fois un honneur et un plaisir pour moi d’être parmi vous aujourd’hui et de prendre part à cette conférence internationale intitulée Two decades of Electoral Justice in Mexico.
Je remercie les organisateurs de l’événement, et tout particulièrement l’honorable Maria del Carmen Alanis Figueroa, présidente du Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacion, et l’honorable Manuel Gonzalez Oropeza, juge électoral du Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacion, de m’y avoir invité.
Au cours des prochaines minutes, je vous entretiendrai de l’administration de la justice électorale au Québec, et plus précisément du rôle et des pouvoirs du Directeur général des élections au regard du volet coercitif de la législation électorale. J’insisterai davantage sur l’aspect qui singularise probablement le plus le système électoral québécois, soit son régime de financement politique.
Au Québec, le Directeur général des élections applique la majeure partie de la législation électorale et assume la gestion des opérations qui en découlent. Aussi, l’expression « Directeur général des élections » y désigne à la fois une personne et une institution. À titre de personne désignée par l’Assemblée nationale du Québec, le Directeur général des élections exerce certains pouvoirs de l’Assemblée nationale, non pas comme mandataire mais à sa place, de façon autonome.
Institution neutre et impartiale, le Directeur général des élections du Québec est chargé d’administrer les élections en vue du renouvellement des membres de l’Assemblée nationale du Québec et, dans une certaine mesure, celui des conseils municipaux et des commissions scolaires. Il a aussi la responsabilité de l’application des règles de financement politique et du contrôle des dépenses électorales. Le Directeur général des élections est, d’une certaine manière, le gardien de la démocratie.
Afin d’assurer l’application des lois dont il a la responsabilité, le Directeur général des élections possède des pouvoirs d’enquête et de poursuite. De sa propre initiative ou à la demande d’une personne, il peut, en effet, faire enquête sur l’application de la Loi électorale, de la Loi sur la consultation populaire et de certains chapitres ou sections de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités et de la Loi sur les élections scolaires. Selon les prescriptions de la loi, le Directeur général des élections ou une personne qu’il autorise a discrétion pour intenter une poursuite judiciaire en matière électorale. Ses pouvoirs s’appliquent à la fois aux scrutins et au financement politique.
Je tiens à souligner que le pouvoir de poursuivre qui est conféré au Directeur général des élections se distingue de la situation qui prévaut habituellement dans notre régime juridique. En effet, c’est règle générale le Directeur des poursuites criminelles et pénales qui entame les poursuites devant les tribunaux, sauf dans certains domaines sectoriels, comme l’application des lois électorales, où cette responsabilité est partagée avec des poursuivants désignés.
Comme je l’ai mentionné d’entrée de jeu, au cours des prochaines minutes, je m’attarderai davantage au volet du financement politique, qui confère au système électoral québécois son caractère singulier.
Les balises du régime de financement politique
Je me permets ici de préciser les principales règles de financement politique prévues à la Loi électorale québécoise. Ces règles ont été instaurées en 1977, il y a maintenant 30 ans.
Les fondements de la législation québécoise en matière de financement politique reposent, d'une part, sur le financement populaire et, d'autre part, sur un soutien financier de l'État. Il est interdit aux personnes morales, aux entreprises, aux corporations, aux syndicats et aux associations ou autres groupes de financer les partis politiques et les candidats aux élections. Seuls les électeurs peuvent donc, à même leurs propres biens, contribuer au financement des partis politiques et des candidats. Transparence et équité constituent les principes sous-jacents à la législation.
De plus, le plafond des contributions politiques est fixé à 3 000 $ par année par électeur à chaque formation politique, député indépendant et candidat indépendant. Les partis politiques et les candidats ont l'obligation de divulguer les sources des contributions de plus de 200 $.
La contribution de l'État, fixée par la Loi électorale sous forme d'allocations annuelles versées aux partis politiques, est établie à 0,50 $ par électeur inscrit sur la liste électorale. Le montant ainsi établi annuellement est réparti entre les partis en fonction du pourcentage de votes qu’ils ont obtenu aux dernières élections générales.
En période électorale, les dépenses électorales doivent être autorisées par l'agent officiel d'un parti ou d'un candidat. Elles sont limitées de façon à ce qu'un parti ne puisse dépenser plus de 0,61 $ par électeur, dans l'ensemble des circonscriptions où ce parti a présenté un candidat officiel. Pour chaque candidat, les dépenses électorales ne peuvent dépasser 1,02 $ par électeur. Les dépenses sont remboursées à 50 % aux candidats élus ou qui ont obtenu au moins 15 % des votes valides et aux partis politiques qui ont recueilli au moins 1 % des votes valides. Les électeurs bénéficient, enfin, d'un incitatif fiscal sur les contributions politiques par le biais d'un crédit d'impôt pouvant atteindre 300 $.
Les principales infractions
En matière de financement politique et de dépenses électorales, la loi définit une série d’infractions dont certaines constituent des manœuvres électorales frauduleuses. Voici les principales :
Ce sont, bien sûr, les années d’élections générales ou de référendum qui donnent lieu au plus grand nombre d’infractions à la législation électorale.
Quant aux sanctions liées aux différentes infractions, elles n'ont que peu évolué au fil du temps. Au palier provincial, les amendes associées à des contributions politiques illégales ont atteint 500 $ à 10 000 $ en 1989. En 2001, le législateur a introduit la possibilité, en plus de toute autre peine, d'imposer une amende additionnelle d'un montant équivalent à la contribution illégale pour laquelle la personne est déclarée coupable.
Le législateur a choisi de moduler la sanction liée à certaines infractions en fonction du statut du contrevenant.
Ainsi, certaines infractions que peuvent commettre le chef, le représentant ou l’agent officiel d’un parti entraînent l’imposition d’une peine plus sévère, allant de l’amende plus élevée à la manœuvre électorale frauduleuse. La personne reconnue coupable d’une infraction qui constitue une manœuvre électorale frauduleuse perd, pour une période de cinq ans, l’exercice de ses droits électoraux.
Le législateur a également choisi d’imposer des peines plus sévères aux personnes morales reconnues coupables de certaines infractions : les amendes peuvent alors se chiffrer entre 3 000 $ et 30 000 $. L’un des objectifs fondamentaux de notre législation électorale est en effet d’assurer aux électeurs la maîtrise des principaux leviers du pouvoir.
Au palier municipal, les dispositions en matière de financement politique se sont, au fil des ans et à la faveur d'un plus grand nombre de municipalités assujetties, harmonisées à celles de la législation provinciale. De plus, en 2002, le législateur a adopté des règles de financement politique applicables aux élections scolaires. Ces règles sont inspirées de celles qui prévalent aux paliers provincial et municipal. Le législateur tend donc à harmoniser les dispositions en matière de financement politique aux différents paliers électifs.
Voilà donc les principales balises du régime québécois de financement politique.
Les pouvoirs du Directeur général des élections
C’est en 1983, avec l’entrée en vigueur de la Loi sur l’intégration de l’administration du système électoral, que l’institution se voit confier la responsabilité de la surveillance du financement politique, jusqu’alors assumée par le Directeur général du financement des partis politiques. Le Directeur général des élections dispose donc, à compter de 1983, des mêmes pouvoirs en ce qui concerne le financement des partis politiques que ceux qu’il possédait déjà en matière de scrutins.
Pour réaliser ses enquêtes, les pouvoirs du Directeur général des élections sont ceux d'un commissaire nommé en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête, sauf le pouvoir d'imposer l'emprisonnement. À ce titre, il peut user de tous les moyens légaux qu’il juge nécessaires pour mener à bien une enquête. Ses pouvoirs lui permettent de convoquer des témoins et même de les contraindre à produire des documents. Il doit toutefois procéder dans le respect des chartes canadienne et québécoise des droits et des libertés, qui énoncent que chacun a le droit à la protection de sa vie privée et à la protection contre l'auto-incrimination.
En ce sens, les pouvoirs du Directeur général des élections sont comparables à ceux que possèdent d'autres organismes et ministères du gouvernement du Québec qui assument des responsabilités d'enquête.
Au Canada, la jurisprudence fait une distinction entre les différents types de vérifications et d’enquêtes pouvant être menées par l’État, ainsi qu’entre l’intensité de la protection que confère la Charte canadienne des droits et libertés au citoyen confronté à ces vérifications ou ces enquêtes.
Ainsi, dans le cas des enquêtes pénales que mène le Directeur général des élections, puisque l'objectif poursuivi est d'établir une responsabilité pénale, les garanties prévues par la Charte s'appliquent plus rigoureusement, notamment quant à la protection contre l’auto-incrimination. Seuls des pouvoirs de contrainte limités peuvent donc être utilisés dans le cadre de telles enquêtes.
Les méthodes d'enquête
Depuis la réforme du financement politique survenue au Québec à la fin des années 1970, les méthodes d'enquête utilisées en matière de financement politique ont beaucoup évolué.
De 1978 à 1983, le personnel du Directeur général du financement des partis politiques, alors responsable du financement des partis politiques, réalisait des missions de vérification dites « sur le terrain ». Lorsqu'il constatait des infractions à la loi, le Directeur général du financement des partis politiques formulait, la plupart du temps, des avertissements et demandait aux personnes concernées d'apporter les correctifs requis. La législation n'étant pas encore parfaitement connue parce qu’elle était très récente, les activités de vérification jouaient aussi un rôle d'information et de sensibilisation auprès des personnes visées.
En 1985, le Directeur général des élections met sur pied son propre service juridique et s'adjoint les services d'enquêteurs.
Malgré le pouvoir coercitif qu’il possède, le Directeur général des élections vise d’abord à obtenir la collaboration des contrevenants dont plusieurs sont aussi des acteurs du système électoral. De fait il ne s’agit pas, pour l’institution, de multiplier les poursuites, mais de conserver la confiance des électeurs et de l’ensemble des intervenants politiques autant à l’égard de son rôle d’administrateur de la loi qu’à l’égard de son rôle d’enquêteur et de poursuivant. Les enquêteurs tentent donc d'obtenir des déclarations de façon libre et volontaire, tant auprès des témoins que d'éventuels contrevenants.
Cette façon de procéder s'avère efficace pendant plus de quinze ans. Très peu de personnes refusent en effet, durant cette période, de collaborer aux enquêtes du Directeur général des élections.
Toutefois, depuis quelques années, l'institution fait face à un nombre croissant de refus de collaborer à ses enquêtes, de répondre aux questions ou même de rencontrer les enquêteurs. Nos enquêteurs doivent utiliser des moyens autres, notamment les pouvoirs de contrainte, pour obtenir l'information recherchée.
Au terme d’une enquête, la décision d’émettre un constat d’infraction reposera sur plusieurs critères, dont les suivants :
Toutes les enquêtes ne donnent pas lieu à une poursuite devant les tribunaux. Certaines se concluent par la transmission d’un avertissement au contrevenant.
Lorsqu’un constat d’infraction est émis, dans 85 % des cas, le contrevenant plaide coupable et paye son amende, ce qui met fin aux procédures.
Enfin, lorsque le contrevenant plaide non coupable, le Directeur général des élections doit présenter devant la Cour du Québec une preuve hors de tout doute raisonnable de l’infraction.
Resserrer l’application de la loi
Les enquêtes sont aujourd’hui plus systématiques et les poursuites sont plus fréquentes. Chaque plainte soumise à l’attention du Directeur général des élections est évaluée individuellement. Celles laissant présager une infraction ou une irrégularité donnent systématiquement lieu à une enquête.
En matière de financement politique, une proportion importante des plaintes traitées nous sont déférées par notre Direction du financement des partis politiques.
Comme pour toute autre autorité publique chargée de veiller au respect d'une loi, les méthodes d'enquête du Directeur général des élections doivent se raffiner et les moyens utilisés doivent l'être avec de plus en plus de fermeté.
L’institution explore actuellement différentes façons susceptibles de favoriser une application plus serrée et plus efficace de la loi.
Ces dernières années, nous avons entre autres mis l’accent sur une approche intégrée d’examen, de vérification et d'enquête administrative ou pénale. Nous désirons obtenir de nouveaux outils, notamment sur le plan de l’échange d'information avec d’autres organismes publics, afin de vérifier l'application de la loi et d'améliorer l'efficacité de notre intervention.
De plus, dans un objectif dissuasif, le Directeur général des élections estime qu'il y a lieu d'analyser la possibilité de revoir à la hausse le plafond des amendes imposées. Une hausse du plafond des amendes imposées serait particulièrement appropriée, à notre avis, lorsqu'il s'agit d'infractions impliquant des contributions qui ne sont pas versées par l'électeur lui-même ni à même ses propres biens, ou encore des contributions versées par une personne morale.
D'autre part, en vertu de la Loi électorale, les partis politiques ne sont pas imputables des infractions commises par leurs représentants. Dans une optique de responsabilisation des partis face au respect et à l'application de la loi, le Directeur général des élections croit que l'ajout d'une responsabilité pénale des partis politiques devrait être envisagé lorsque son chef, un autre de ses dirigeants, son représentant officiel, son agent officiel ou un délégué permettent ou tolèrent un acte ou une omission qui constitue une infraction.
En effet, la responsabilité pénale des partis devrait être clairement inscrite à la Loi électorale. Il s'agit là d'un moyen propre à susciter la conscience, chez les partis, du rôle qui leur revient afin de s'assurer que leurs représentants respectent les dispositions de la loi.
Le Directeur général des élections a déjà formulé des recommandations sur ces différentes questions. L’institution souhaite qu’elles trouveront écho auprès du législateur dans un proche avenir.
En confiant à une seule institution les responsabilités d’administrer la législation électorale en même temps que celles d’enquêter et d’entamer des poursuites, le législateur québécois a, d’une certaine façon, innové. Sans être unique au Québec, ce cumul de rôles n’est pas la règle. Je l’ai d’ailleurs souligné un peu plus tôt dans mon exposé. Le Directeur général des élections joue le rôle d’arbitre du système électoral québécois. Ainsi, pendant qu’à la lumière de son expertise, il émet des directives et recommande au législateur des modifications à la loi afin d’en améliorer la portée et la rigueur, il doit composer avec des tendances qui risquent d’avoir des effets sur cette portée et cette rigueur. Il s’agit-là de l’important défi que l’Institution du Directeur général des élections du Québec doit continuellement relever.
Je vous remercie de votre attention!
