Mesdames et Messieurs les parlementaires,
Monsieur Kingsley,
Mesdames et Messieurs,
C'est avec grand plaisir que j'ai accepté l'invitation à venir partager avec vous l'expérience de l'Institution du Directeur général des élections du Québec dans le domaine de l'observation électorale.
Je tracerai d'abord une sorte de portrait plutôt factuel de la participation de notre institution à des missions d'observation. En d'autres mots, je tenterai de répondre aux questions « où, quand, combien »?
J'essaierai ensuite de partager avec vous notre réflexion sur les valeurs et les principes qui nous animent, ainsi que sur les objectifs que nous poursuivons dans cette démarche de soutien à la démocratisation. Il s'agira en quelque sorte de répondre à la question « pourquoi ».
Puis, je décrirai la préparation, le déroulement et le suivi des missions effectuées par notre Institution, soit le « comment ». Je conclurai mon exposé en situant les missions d'observation électorale dans le contexte plus large du soutien à la démocratisation que nous apportons et des perspectives de coopération.
D'abord un bref portrait des activités de coopération internationale du Directeur général des élections du Québec. L'intervention du DGE sur le plan international est un phénomène relativement récent. Les premières missions d'observation électorale ont eu lieu en 1985, en Belgique, et en 1987, à Haïti.
Au total, l'Institution compte à son actif 25 missions d'observation dans 18 pays, situés aux quatre coins du monde. Ces pays sont le Bénin, le Mali, le Cameroun, le Congo, le Gabon, Madagascar, le Niger, le Togo, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, la Guinée, la République centrafricaine, les Seychelles, le Honduras et la Russie.
La dernière mission d'observation que nous avons réalisée a eu lieu au Mexique, en l'an 2000. Elle était dirigée par la Secrétaire générale de notre Institution, madame Léola Charron, et se tenait sous l'égide de la Conférence parlementaire des Amériques.
Nos représentants ont pris part aux différentes missions aux côtés d'organismes et d'organisations internationales comme l'Organisation internationale de la francophonie, l'Organisation des Nations unies, l'Association internationale des parlementaires de langue française, aujourd'hui l'Assemblée parlementaire de la francophonie, et d'Élections Canada.
Nous avons, par ailleurs, participé à des missions d'assistance technique, à des missions d'analyse et d'évaluation des besoins et des capacités électorales, et à des missions de formation. Nous avons mis au point des programmes et des outils pour mieux structurer nos interventions.
Au total, nous cumulons quelque 90 participations à des missions électorales de différentes natures.
L'une des plus importantes expériences de l'Institution est sans contredit celle de l'élection haïtienne de 1990. Le Directeur général des élections du Québec avait alors coordonné l'action des observateurs internationaux au nom du Secrétaire général de l'Organisation des États américains, l'OEA.
Mais revenons à notre propos initial, soit les missions d'observation électorale. De façon générale, les missions d'observation ont pour objectif d'accroître la confiance des électeurs et celle de la communauté internationale envers le scrutin.
L'Agence intergouvernementale de la francophonie s'est donné un certain nombre de critères ou de principes devant guider l'envoi d'une mission d'observation électorale. L'AIF énonce entre autres principes que les missions d'observation doivent s'inscrire dans le cadre plus large de l'appui au processus de démocratisation engagé par nombre de pays francophones. Pour l'AIF, ces missions doivent aussi contribuer à assurer la transparence et l'intégrité du processus électoral, dans le respect de la souveraineté des États et de la législation nationale. Le Directeur général des élections du Québec souscrit entièrement à ces principes.
En tant que principaux acteurs de toute mission d'observation électorale, les observateurs jouent un rôle, il va sans dire, tout à fait crucial quant au respect des principes que je viens d'énoncer.
Qu'en est-il très précisément du rôle des observateurs?
À mon sens, les observateurs sont d'abord et avant tout des témoins. On leur demande d'observer ce qui se passe, de noter, de suggérer.
Leur tâche consiste essentiellement à témoigner de ce qu'ils ont observé et à évaluer la crédibilité du processus électoral en fonction de critères relatifs à l'honnêteté et au caractère démocratique de l'élection.
Certains aimeraient voir les observateurs jouer un rôle de médiateurs. Nous croyons que cela ne devrait se faire que dans des circonstances très exceptionnelles. Une telle intervention risquerait, en effet, de mettre en péril le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d'un pays, principe que doivent respecter tous les observateurs.
On distingue deux types d'observateurs, soit les observateurs internationaux et les observateurs nationaux. Les observateurs internationaux sont délégués par leur propre pays ou par une organisation internationale pour prendre part à une mission. Ils viennent de différents secteurs de la société et sont tantôt des parlementaires, comme vous, tantôt des représentants d'organisations non gouvernementales, tantôt des fonctionnaires, des experts ou d'autres membres de la société civile.
J'aimerais mentionner ici que les qualités spécifiques et l'expertise tout à fait unique dont disposent les parlementaires en font des participants indispensables à de telles missions.
Un parlementaire est d'abord un élu, c'est-à-dire quelqu'un qui a vécu une ou plusieurs élections sur le terrain. Il possède une connaissance pratique des principaux rouages électoraux, ce qui constitue un avantage certain. De plus, il dispose d'une autorité morale qui peut être très utile à l'occasion d'une mission d'observation.
Quant aux observateurs nationaux, ce sont des citoyens du pays où se déroule le scrutin. Il s'agit souvent de volontaires issus d'organisations diverses qui souhaitent assurer une vigilance démocratique de la vie politique de leur pays.
Qu'en est-il, maintenant, des questions éthiques que soulève assurément l'observation électorale internationale? Le simple fait de se trouver au cœur de l'action électorale dans un pays étranger peut placer les observateurs dans des situations parfois fort délicates.
En fait, je dirais que les valeurs et les principes qui guident nos interventions et le travail des observateurs sont les mêmes que ceux qui sont édictés dans divers codes de conduite, notamment dans le code de l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale (IDEA), celui de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), celui de l'Union interparlementaire et celui de la Francophonie.
Pour l'essentiel, ces valeurs et ces principes sont les suivants :
Cela étant posé, voyons maintenant les aspects plus techniques de la mission d'observation, soit la préparation, le déroulement, les éléments de l'observation et le suivi de la mission.
Les préparatifs de la mission sont déterminants quant à la qualité du travail d'observation qui sera effectué par la suite. Une participation à une mission d'observation électorale ne s'improvise pas.
Ainsi, après que le choix des observateurs a été effectué, l'organisme mandataire leur remettra ses instructions et celles du pays hôte, ainsi que différents documents d'accréditation.
Parmi les éléments clés de la préparation à une mission, j'insiste sur la connaissance minimale sur le pays hôte, que les observateurs devront acquérir.
Au Québec, c'est la Direction des relations interparlementaires et internationales de l'Assemblée nationale qui assume la préparation des parlementaires qui participent à des missions d'observation en Francophonie.
La Direction organise une séance d'information avec les parlementaires concernés. Elle leur remet la documentation pertinente à la mission elle-même et au pays. Parmi ces documents, je mentionnerai un cahier d'information, des fiches techniques sur l'Union parlementaire et sur l'organisme responsable de la mission, un document sur les principes directeurs devant guider l'envoi d'une mission d'élection, un autre sur les procédures d'observation, et, bien sûr, le guide intitulé L'observation électorale, préparé par notre Institution. Ce guide a été déposé à l'occasion de la session de juillet 1999 de la Commission des affaires parlementaires de l'APF.
Les propos que je vous livre aujourd'hui sont d'ailleurs largement inspirés de ce guide. J'en ai apporté des copies que vous pourrez conserver.
D'autre part, des documents sur le pays hôte, comme le code électoral, la Constitution, des données sur le territoire, le climat, l'histoire, la situation politique, la population, l'économie, de même qu'une revue de presse et d'actualité, leur sont remis.
Une bonne connaissance de la base légale du système électoral du pays, notamment de la Constitution, de la loi et du code électoral, est absolument indispensable. Il y a aussi lieu de connaître le nom, la composition, les fonctions, le mode de nomination des membres des différentes composantes de la structure administrative chargée des élections.
De plus, tout observateur doit être au fait des conditions minimales qui régissent la tenue d'élections libres et démocratiques. Pour les individus et les groupes, ces conditions se résument aux droits suivants :
Une mission d'observation est parfois précédée d'une mission d'évaluation préliminaire. Il sera alors possible d'obtenir, avant même d'arriver dans le pays, des données importantes et à jour sur le processus électoral en cours.
Il est important que toutes les personnes qui participent à une mission d'observation soient informées de ses risques potentiels. Même si la sécurité est généralement assurée par le pays hôte, il importe d'être prudent et d'observer les règles élémentaires de sécurité. Les observateurs doivent être conscients de l'impact politique de leur intervention. Comme je l'ai mentionné un peu plus tôt, ils doivent faire preuve de la plus grande discrétion, de jugement, d'objectivité, d'impartialité et de neutralité.
Voilà pour les préparatifs. Abordons maintenant le déroulement de la mission.
Dans les faits, le travail d'observation électorale commence dès l'arrivée au pays. Idéalement, tout observateur devrait arriver dans le pays quelques jours avant le scrutin. Une fois sur place, il pourra observer le climat entourant les élections, parfaire ses connaissances et recueillir de l'information.
Dans un premier temps, l'observateur prendra part à des sessions d'information organisées par l'organisme mandataire de la mission. Il sera alors informé des procédures à suivre, de la composition de son équipe, de la désignation du chef de mission, de son affectation et des moyens mis à sa disposition.
Le plus tôt possible après son arrivée, l'observateur communiquera avec les autorités civiles, politiques et administratives du pays hôte. Il joindra notamment les autorités chargées de l'organisation et du contrôle des élections.
De même, l'observateur cherchera à établir des contacts avec des personnes représentatives des principales sphères d'activité du pays, comme les représentants et les chefs des partis politiques, les électeurs, les leaders religieux et les organismes qui militent pour les droits de la personne.
Au cours de cette période et tout au long du séjour, une attention particulière devra être portée aux médias et à la couverture médiatique de l'événement électoral.
De plus, dans la mesure du possible, la mission doit se dérouler en concertation avec les autres missions d'observation internationales qui sont sur les lieux. Les échanges avec les autres observateurs sont importants. Ils permettent de prendre connaissance d'un plus grand éventail de faits, d'opinions et d'analyses.
L'observateur colligera consciencieusement le fruit de ses observations dans des rapports. On distingue généralement deux types de rapports, soit les rapports d'étape et le rapport de la mission proprement dite.
Les rapports d'étape porteront sur les différentes périodes du processus électoral, comme la période pré-électorale, la période électorale elle-même et la période postélectorale.
Voici, de façon concrète, les principaux éléments qui feront l'objet de l'observation pour chacune de ces périodes :
La rédaction de ces rapports d'étape est partie intégrante de la mission. Pour en faciliter la rédaction, il importe de prendre quotidiennement des notes. Des grilles détaillées sont généralement fournies aux observateurs pour les aider à colliger l'information pertinente. C'est à partir des rapports d'étape que sera rédigé le rapport de mission.
Cela m'amène à parler du suivi de la mission. Le suivi de la mission constitue la dernière étape du travail des observateurs. C'est l'étape de la production du rapport de la mission.
Le rapport de mission devrait être rédigé au plus tard 15 jours après le retour des observateurs. Ce rapport appartient à l'organisme mandataire. Il lui revient de le publier et d'en assurer la diffusion.
Dès qu'il reçoit le rapport, l'organisme mandataire le transmet à l'État demandeur, aux États membres de l'organisme et aux organisations internationales qui ont parrainé d'autres missions dans le pays hôte.
Les missions d'observation électorale suscitent, depuis quelques années, de nombreux commentaires. Certains de ces commentaires en soulignent les bienfaits, tandis que d'autres, plus critiques, en font ressortir les carences et les limites.
On reproche parfois aux missions d'observation d'apporter une caution morale à des résultats électoraux pas toujours fiables. Certains affirment que ces missions alimentent la perception selon laquelle la démocratie est un idéal d'importation, qui ne peut venir que d'ailleurs.
À la conférence de Libreville, au Gabon en 1998, monsieur Marcel Parent, qui était alors député à l'Assemblée nationale du Québec, recommandait que davantage de ressources soient consacrées à la formation des observateurs électoraux délégués par les instances de la Francophonie.
Monsieur Parent suggérait entre autres que l'ensemble des parlementaires francophones ayant déjà participé à des missions d'observation puisse se rencontrer et partager leurs expériences en la matière.
Je sais, par ailleurs, que la Commission des affaires parlementaires de l'Assemblée parlementaire de la francophonie a amorcé une réflexion de fond sur la participation des parlementaires à des missions d'observation électorale. Cette réflexion porte essentiellement sur la façon de maximiser les effets de leur participation. Le rapport de la Commission des affaires parlementaires, rédigé par madame Céline Signori, alors députée à l'Assemblée nationale du Québec, insiste sur l'importance de mieux informer et de mieux outiller les parlementaires qui prennent part à de telles missions.
J'endosse entièrement les conclusions de la Commission et les recommandations de monsieur Parent. Le Directeur général des élections du Québec est tout à fait disposé à apporter son concours à une telle formation.
Je crois toutefois que les missions d'observation font preuve, ces dernières années, d'un plus grand professionnalisme. Cela est probablement dû au fait qu'elles se composent de plus en plus d'experts, de spécialistes et de parlementaires, et que ces personnes sont mieux préparées au travail d'observation. Leur expertise technique et politique est un atout indéniable pour assurer le succès de ces missions.
Par ailleurs, je crois que les missions d'observation électorale doivent se situer dans un continuum d'interventions auprès du pays demandeur. Les missions d'observation doivent s'inscrire dans une réelle volonté interne d'engagement envers la démocratie.
L'approche que nous avons développée, depuis quelques années, est axée sur l'accompagnement des pays demandeurs dans le processus de démocratisation. La formation des intervenants locaux, l'assistance technique, l'analyse et l'évaluation des besoins s'inscrivent dans ce processus d'accompagnement.
Nous privilégions une action intégrée avant, pendant et après les élections. Chacune de nos interventions est taillée sur mesure, selon les besoins du pays.
En plus de poser des gestes ponctuels et de mener des activités bilatérales ou multilatérales, le Directeur général des élections du Québec s'est fait le promoteur de mécanismes structurants. Le Québec a notamment été l'instigateur d'une proposition visant à soutenir la mise en place d'un réseau de compétences électorales francophones, au Sommet de Bamako, en 2000. Je suis fier de souligner que cette proposition a été inscrite dans la Déclaration finale du Sommet. Nous croyons qu'il nous faut désormais nous doter d'institutions capables d'assurer le développement durable de la démocratie.
Je vous remercie de votre attention. J'accueillerai maintenant avec plaisir vos questions.
Merci.
