Rôle du Directeur général des élections, acteur et partenaire pour la démocratie municipale

Rapport d’évaluation des nouveaux mécanismes de votation utilisés lors des scrutins municipaux de novembre 2005

Bonjour à toutes et à tous.

Merci d’être venus nous rencontrer aujourd’hui… à deux semaines du premier anniversaire d’élections municipales qui, on s’en souviendra, ont été plutôt« mouvementées ».

« Mouvementées » parce que l’exercice comme tel du vote et la diffusion des résultats ont été marqués par ce que nous pourrions appeler des « dérapages inquiétants » liés à l’utilisation de nouveaux mécanismes de votation.

Les élections municipales du 6 novembre 2005 ont été les premières à se tenir en même temps dans toutes les municipalités du Québec. C’était aussi la première fois qu’autant de municipalités utilisaient le vote électronique ou le vote par courrier pour permettre aux électrices et aux électeurs d’exercer leur droit de vote.

Nous nous souvenons tous de ce qui s’est passé cette journée là : non seulement des systèmes de votation électronique ont fait défaut, mais les correctifs déployés étaient insuffisants, mal adaptés et souvent tardifs.

Résultat : dans plusieurs endroits de votation les présidentes et présidents d’élection ont dû faire face à d’importants problèmes techniques… Première conséquence : le vote a été retardé… Autre conséquence : dans plusieurs cas, la diffusion des résultats a été également retardée, alors que la rapidité était l’un des bénéfice recherchés.

Mais il s’est passé quelque chose de plus grave cette journée-là : la confiance de nombreux acteurs, et plus particulièrement la confiance d’électrices et d’électeurs dans le processus démocratique des scrutins municipaux, a étéébranlée. Non seulement on se demandait ce qui avait bien pu se passer…. mais on n’en revenait pas qu’un exercice qui se fait habituellement dans la sérénité ait pu se dérouler, à certains endroits, dans une telle confusion.

Je vous dirai qu’au lendemain du 6 novembre 2005, je n’en savais pas beaucoup plus que vous. En matière d’organisation de scrutins municipaux, la loi prévoit en effet que le premier responsable est un officier municipal, soit le président d’élection, l’institution que je dirige étant plutôt « un acteur de soutien ».

Cela étant dit, le 7 novembre 2005, je peux vous dire que chez le DGE, nous étions nous aussi sous le choc et cette journée-là, j’ai eu l’occasion d’exprimer publiquement ma grande préoccupation.

Certains auraient voulu l’arrêt définitif de tout essai de nouveau mécanisme de votation. Pour ma part, j’ai voulu comprendre ce qui s’était passé, avant de tirer des conclusions. Et c’est pourquoi j’ai formé un comité d’évaluation qui a réalisé un examen sans précédent au Québec des nouveaux mécanismes de votation.

Formellement, le DGE ne portait pas la responsabilité de tenir une telle étude. Nous avons toutefois décidé de l’entreprendre parce que nous étions sans doute les mieux placés pour le faire.

C’est ainsi que près d’un an plus tard, je reviens devant vous, notre travail d’évaluation étant complété.

Je veux tout d’abord partager les constats de notre évaluation quant à ce qui s’est passé en novembre dernier. Je m’étais engagé à faire toute la lumière… Le rapport que vous avez entre les mains contient la plupart des réponses que tous attendaient sur ce qui a causé les problèmes que nous avons vécus.

Je reviens aussi devant vous pour dire que les systèmes de votation électroniques, tels qu’ils ont été utilisés, sont encore plus inquiétants qu’on pouvait le penser au lendemain des dernières élections municipales. Et que nous aurions pu vivre des difficultés encore plus importantes que celles que nous avons connues le 6 novembre 2005.

Vous savez… Dix ans d’utilisation du vote électronique sans problème majeur… Dix ans de satisfaction croissante de municipalités qui en redemandaient… Tout cela avait donné une certaine crédibilité à cette nouvelle façon de tenir des élections. Ce que nous avons vécu le 6 novembre 2005 et ce que notre examen de la situation nous révèle, c’est que cette voie était beaucoup plus hasardeuse qu’on pouvait le croire.

Ce que j’ai décidé, après les scrutins municipaux de l’an dernier, c’est d’appliquer un moratoire sur toute nouvelle demande d’utilisation de nouveaux mécanismes de votation. Ce que je recommande aujourd’hui, c’est que ce moratoire soit prolongé, tant que le législateur n’aura pas décidé de maintenir ou non l’utilisation des nouveaux mécanismes de votation pour les élections municipales. Et dans le cas d’un maintien, des correctifs devront être apportés.

Mais avant de vous donner plus de détails, vous me permettrez de décrire brièvement le travail que nous avons fait.

À la suite des scrutins municipaux de l’an dernier, j’ai dégagé du personnel qui, durant la dernière année, s’est penché sur « le cas » des élections du 6 novembre et sur les problèmes qui les ont marquées.

Les premiers responsables de ces élections étaient les présidentes et les présidents d’élection qui les ont organisées. Nous avons rencontré la grande majorité d’entre eux, après avoir bien analysé les 144 rapports d’évaluation qu’ils nous ont fait parvenir en vertu de la loi.

Nous avons bien sûr rencontré les trois fournisseurs de vote électronique et le fournisseur de vote par courrier, en plus d’examiner les rapports écrits qu’ils ont produits.

Nous sommes revenus sur les plaintes reçues chez nous à la suite des enquêtes. Vous vous souviendrez, entre autres, de celles de M. Pierre Bourqueà Montréal et de M. Hugo Lépine, à Québec.

Nous avons passé en revue les requêtes en nouveau dépouillement ou en nouvelle compilation présentées devant les tribunaux, ainsi que les décisions que les juges ont rendues dans ces instances.

Vous vous souvenez que l’on avait noté un nombre élevé de bulletins rejetés dans certaines municipalités. Le comité d’évaluation s’est rendu sur place, dans chacune des sept municipalités où le taux de rejet global a été de 4 % ou plus. Il a revu, a posteriori, chacune des situations qui avaient été étudiées préalablement par les présidents d’élections, à la demande du DGE.

Et en plus, nous avons mené un examen qui n’avait jamais été fait au Québec et probablement à bien peu d’endroits dans le monde : nous avons réalisé des audits et des tests techniques sur les sept systèmes de votation électronique utilisés par les municipalités, le 6 novembre dernier. En cela, nous avons eu recours à l’expertise du Centre de recherche informatique de Montréal, le CRIM.

Autre remarque importante : le premier objectif de notre évaluation n’a pas été d’identifier un responsable plutôt qu’un autre des problèmes éprouvés le 6 novembre dernier, puisque tous les acteurs des scrutins municipaux de 2005 doivent partager une certaine responsabilité. Ce que nous avons évalué, ce ne sont pas des personnes, mais des systèmes et des processus… en nous demandant, évidemment, comment les différents acteurs y étaient impliqués. Étant entendu que dans toute cette affaire, je suis convaincu que l’ensemble des acteurs ont agi de bonne foi.

Qu’est-ce que toutes ces rencontres, tous ces examens, tous ces audits et ces tests ont donné?

Je vous parle tout d’abord de ce qui a causé, selon nous, les problèmes qui ont marqué les scrutins municipaux. À la base des dérapages constatés, il faut souligner :

  • Un encadrement législatif et administratif qui manquait de précision, notamment en ce qui a trait aux rôles et responsabilités de chacun et aux risques inhérents au vote électronique.
  • Une absence de spécifications techniques, de normes et de standards qui auraient garanti la qualité et la sécurité des systèmes de votation utilisés.
  • Des façons déficientes de gérer les systèmes de votation, notamment l’insuffisance des mesures de sécurité, qui favorisaient les erreurs et les accidents de parcours.
  • L’absence ou l’insuffisance de solutions en cas de problèmes… les fameux « plans B » dont on aurait eu tant besoin.

De façon plus spécifique, il est possible de pointer du doigt un certain nombre de circonstances qui ont augmenté les risques :

Il y a eu insuffisance de tests réalisés sur les appareils de votation; insuffisance des contrôles de qualité des composantes des systèmes; et insuffisance des mesures de sécurité visant à protéger les mécanismes de votation et par conséquent, l’intégrité du vote.

  • Il y a eu délégation d’une trop large part de responsabilité, de certains présidents d’élection à certains fournisseurs de services.
  • Les services de soutien et de dépannage ont été parfois inefficaces et inopérants.
  • Il y a eu manque de transparence dans l’information donnée aux candidates et aux candidats, ainsi qu’à leurs représentants.
  • Les processus, quant à l’utilisation des systèmes de votation, n’étaient pas documentés.
  • En plus de gérer des procédures électorales, les présidentes et présidents d’élection ont dû « gérer de la technique » et des services offerts par des « fournisseurs de technique ». Dans les faits, ils ont eu du mal à arrimer leurs responsabilités à celles des fournisseurs, ce qui a causé, par exemple, des lacunes en ce qui a trait à la formation du personnel électoral.
  • Comme je vous l’ai dit, notre but premier n’était pas de blâmer un fournisseur plus qu’un autre… Mais nous devons tout de même constater que l’un des fournisseurs a surestimé sa capacité à desservir simultanément un grand nombre de municipalités, et particulièrement les plus importantes.
  • J’ajouterai qu’à notre avis, si d’autres fournisseurs avaient signé autant de contrats avec autant de municipalités, ils auraient probablement eu les mêmes problèmes parce qu’ils couraient les mêmes risques. Et ce, en raison de la nature même de tous les systèmes de votation utilisés.
  • Autre circonstance ayant augmenté les facteurs de risque : des contrats parfois imprécis et des devis incomplets ont balisé les relations entre les municipalités et leurs fournisseurs de services.
  • On a également noté l’absence d’une expertise indépendante spécialisée en matière de vote électronique, une expertise à laquelle les présidentes et présidents d’élection auraient pu avoir recours.

Voilà donc un aperçu des raisons qui expliquent les difficultés que nous avons connues lors des scrutins municipaux du 6 novembre 2005.

Mais comme je vous l’ai dit, nous sommes allés plus loin que de poser un diagnostic sur les scrutins de novembre dernier. Nous avons voulu évaluer en profondeur les systèmes de votation électronique.

Pour cela, nous avons fait des audits et des tests techniques sur les sept systèmes de votation électronique utilisés le 6 novembre 2005. Je vous parle ici de trois systèmes d’urnes électroniques, de deux systèmes de terminaux de votation et deux types de listes électorales informatisées.

Le résultat de ces audits m’amène à recommander des conditions très exigeantes pour l’utilisation future du vote électronique, si bien sûr, le législateur décide qu’il peut être encore utilisé dans des élections municipales au Québec. Je vous rappelle que la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités permet encore aujourd’hui à une municipalité d’avoir recours au vote électronique, après avoir signé un protocole d’entente avec la ministre des Affaires municipales et des Régions et le Directeur général des élections. Le moratoire que j’applique présentement ne modifie pas la loi… mais mon accord est toujours requis.

Ce que je soumets à la réflexion de nos élus, c’est tout d’abord que le vote électronique ne semble pas avoir tenu ses promesses, dans bien des cas, en novembre 2005. Entre autres, dans certaines municipalités, les résultats n’ont pas été connus plus rapidement… c’est plutôt le contraire qui s’est produit. Et en plus, selon les présidentes et présidents d’élection consultés, le vote électronique n’a pas permis de réaliser les économies escomptées : ç’a coûté aussi cher, sinon davantage, que le vote traditionnel.

Je soumets également à nos élus que les urnes électroniques et les terminaux de votation, tels que programmés et utilisés, sont des technologies vulnérables. Ces systèmes présentent des risques importants liés à l’absence ou à l’insuffisance de mesures formelles de protection et de sécurité. Ils sont exposés à des défectuosités et à des pannes majeures de service ou de réseau. De plus ils sont vulnérables aux attaques technologiques.

Notre examen de la façon dont les urnes électroniques et les terminaux de votation sont testés, installés et gérés dans un contexte électoral nous amène également à des constats inquiétants : il y a un manque de connaissances des composantes des systèmes de votation. À cela, on doit ajouter une expertise déficiente en la matière, chez les acteurs d’une élection… ce qui inclut les fournisseurs de services.

À une époque où nous faisons confiance à la technologie dans de nombreuses situations de notre vie courante, nous pouvons imaginer qu’un jour, des systèmes électroniques pourront nous soutenir correctement dans la tenue d’un vote. Mais pour que cela puisse se faire au Québec, considérant ce que nous avons vécu le 6 novembre dernier, il faudrait revoir en profondeur nos façons d’utiliser les systèmes de votation électronique :

  • La législation qui encadre l’utilisation de ces mécanismes devrait être revue, ce qui inclut les protocoles d’entente signés par les municipalités, avec le DGE et la ministre des Affaires municipales et des Régions.
  • Des spécifications techniques rigoureuses, ainsi que des normes et des standards de sécurité et de fiabilité doivent être adoptés avant toute utilisation future d’un nouveau mécanisme de votation. À cette fin, un groupe d’experts devrait être constitué.
  • Une autorité indépendante doit être investie d’un mandat de surveillance, et de pouvoirs de vérification et de contrôle, des normes et standards liés aux nouveaux mécanismes de votation. Si vous me dites que le Directeur général des élections pourrait être cette« autorité indépendante », je vous répondrai que nous devrions, nous aussi, nous « bâtir une expertise » et que l’on devrait nous donner les moyens importants qu’implique le fait de jouer ce rôle-là. Je ne suis pas sûr, par ailleurs, qu’il appartienne à un administrateur d’élections de jouer le rôle « d’approbateur d’appareils électroniques ».

De façon plus spécifique, nous recommandons que si le vote électronique était maintenu, la capacité d’un fournisseur d’offrir des services à plusieurs municipalités devrait être vérifiée.

Les municipalités devraient également signer des contrats plus exigeants, assortis de devis plus précis, en ce qui a trait aux services professionnels requis et aux systèmes de votation utilisés.

Parlant des acteurs d’une élection municipale, il faudrait certainement clarifier le rôle et les responsabilités du DGE, du ministère des Affaires municipales, des présidents d’élection et des fournisseurs de service.

Finalement, sur le plan de la sécurité comme telle, des mesures devraient être adoptées, de façon à garantir l’intégrité du processus électoral. Par exemple :

  • Les autorités compétentes devraient avoir accès aux codes de programmation et aux codes source des logiciels et des systèmes de votation.
  • Des tests obligatoires et complets sur tous les appareils devant servir à un scrutin devraient être instaurés. En sécurité informatique, le mot « test » est peut-être le mot-clé… ou « le mot de passe » le plus important.
  • Des plans de relève couvrant l’ensemble des problèmes potentiels devraient être établis.
  • Des mesures visant à assurer la transparence des opérations électorales devraient être prévues.
  • L’ensemble du personnel affecté à la programmation des systèmes et des logiciels, ainsi qu’à l’installation, au soutien technique et au dépannage devrait être assermenté;
  • Des mesures strictes pour ce qui est de l’entreposage et de la garde sécuritaire des systèmes utilisés devraient être instaurées;
  • Des mesures visant la destruction par le fournisseur, après le scrutin, des données enregistrées sur les systèmes de votation électronique devraient être adoptées;

Un mot sur le vote par courrier… Le vote par courrier s’est relativement bien déroulé dans l’ensemble des 22 municipalités qui l’ont utilisé en novembre dernier. Nous l’avons quand même inclus dans notre évaluation des nouveaux mécanismes de votation… parce que c’en est un.

Rappelons que le vote par courrier peut être bien utile pour les électeurs, et particulièrement pour ceux qui ne sont pas domiciliés sur le territoire d’une municipalité. On pense, par exemple, aux propriétaires de chalets.

À cet égard, nous recommandons que les présidentes et présidents d’élection adoptent un modèle de vote par courrier inspiré de celui que nous utilisons pour le vote des électeurs hors Québec et le vote des détenus.

Ainsi, on ne permettrait plus l’envoi systématique de trousses de votation à tous les électeurs domiciliés d’une municipalité : les électrices et les électeurs devraient en faire la demande. Et l’on interdirait la sollicitation systématique, comme cela s’est produit dans une municipalité.

En conclusion…

Je pense qu’après ce que nous avons constaté, et que vous trouverez dans notre rapport, nous devons nous questionner sur la valeur ajoutée du vote électronique. Et nous devons aussi être bien conscients de tout ce qu’il faudra mettre en place comme normes, contrôles, procédures de vérification, formation, etc. pour que les systèmes de votation électroniques redeviennent dignes de confiance.

Je vous remercie de votre attention, et je serai maintenant prêt à répondre à vos questions…